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　　（2）市场主导型包括开发商自主融资、城市更新基金、REITs（不动产投资信托基金）等。开发商自主融资主要是对于商业价值较高的项目，开发商通过自有资金、银行贷款、股权融资等方式筹集资金，自主进行项目的开发建设和运营。城市更新基金是由政府或企业主导设立，通过母子基金架构吸引社会资本参与，专门用于城市更新项目的投资。基金可通过股权、债权等方式为项目提供资金支持。REITs（不动产投资信托基金）：将城市更新项目（如商业综合体、产业园区、老旧小区等）的资产收益权进行证券化，通过发行REITs吸引社会资本参与，为投资者提供稳定分红，将回收的资金用于新的项目建设。实践中，还有投资人+EPC模式、PPP模式等。

　　2020年7月10日，国务院办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（〔2020〕23号），明确改造范围为2000年底建成的老旧小区，工作目标是“十四五”期末力争基本完成2000 年底前建成需改造的城镇老旧小区的改造任务。该意见明确，城镇老旧小区改造内容可分为基础类（为满足居民安全需要和基本生活需求的内容，主要是市政配套基础设施改造提升以及小区内建筑物屋面、外墙、楼梯等公共部位维修等）、完善类（为满足居民生活便利需要和改善型生活需求的内容，主要是环境及配套设施改造建设、小区内建筑节能改造、有条件的楼栋加装电梯等）、提升类（为丰富社区服务供给、提升居民生活品质、立足小区及周边实际条件积极推进的内容，主要是公共服务设施配套建设及其智慧化改造）三类。建立政府与居民、社会力量合理共担机制，按照谁受益、谁出资原则，积极推动居民出资参与改造，同时加大政府支持力度，将城镇老旧小区改造纳入保障性安居工程，中央给予资金补助，按照“保基本”的原则，重点支持基础类改造内容。此外，还要提供必要的信贷支持，并推动社会力量参与。

　　2024年7月28日，国务院发布《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》“五、实施城市更新和安全韧性提升行动”，提出“发展方向”为“以人口规模大密度高的中心城区和影响面广的关键领域为重点，深入实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，特别是抓好城市地下管网等“里子”工程建设，加快补齐城市安全韧性短板，打造宜居、韧性、智慧城市。” “（二）重点任务”是推进城镇老旧小区改造，加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造，加强城市洪涝治理，实施城市生命线安全工程，推进绿色智慧城市建设等五项任务。政策措施包括“支持符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金。建立可持续的城市更新模式和政策法规，落实相关税费优惠减免政策。研究完善城市更新的土地和规划政策，允许土地用途兼容、建筑功能混合。”

　　2025年1月3日国务院常务会议明确指出，城市更新关系城市面貌和居住品质的提升，是扩大内需的重要抓手。要坚持问题导向和目标导向相结合，统筹推动城市结构优化、功能完善、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市。要加快推进城镇老旧小区、街区、厂区和城中村等改造，加强城市基础设施建设改造，完善城市功能，修复城市生态系统，保护和传承城市历史文化。要加强用地、资金等要素保障，盘活利用存量低效用地，统筹用好财政、金融资源，完善市场化融资模式，吸引社会资本参与城市更新。要支持各地因地制宜进行创新探索，建立健全可持续的城市更新机制，推动城市高质量发展。该会议提出的“基础设施建设”“修复生态”“传承历史文化”“老旧小区、街区、厂区和城中村等改造”等提法和要求，为日后城市更新的政策制定指明了方向。

　　2025年5月2日，中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《中央办公厅国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》（〔2025〕34号），这是我国首个城市更新中央层面的专项文件。该文件明确城市更新行动的总体要求与基本原则，提出加强既有建筑改造利用、推进城镇老旧小区整治改造、开展完整社区建设、推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造、完善城市功能、加强城市基础设施建设改造、修复城市生态系统、保护传承城市历史文化的八项重点任务和实施机制、用地政策、全生命周期安全管理制度、融资、可持续模式、立法六大支撑保障，强调转变城市开发建设方式，建立可持续的城市更新模式和政策法规，大力实施城市更新，促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市。这份文件是我国城市更新的顶层设计和纲领性文件，为各地的城市更新实践提供系统性指引，我国的城市更新发展将从过去“点状项目”走向系统化、制度化推进的新阶段。

　　2021年8月，住房和城乡建设部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号），提出城市更新要顺应城市发展规律，坚持“留改拆”并举，防止出现大拆大建问题；强调严格控制大规模拆除、大规模增建、大规模搬迁，除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上项目拆除建面不应大于现状总建面的20%、拆建比不大于2、城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%，城市住房租金年度涨幅不超过5%，确立城市更新“四条红线月，住房和城乡建设部办公厅印发《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》（建办科函〔2021〕443号），在北京等21个城市（区）开展为期2年的第一批城市更新试点工作。其间，各地相继出台城市更新政策，逐渐形成了各具特色、满足当地发展需求的城市更新路径。

　　2023年7月5日，住建部出台了《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30号），在总结前期城市更新经验和问题的基础上，对下阶段城市更新作了进一步安排部署。鼓励地方政府在不违反四道红线底线的前提下，积极探索城市更新的新模式，挖掘出城市更新的潜力，提升城市更新的效率。强调建立城市体检机制，将城市体检作为城市更新的前提。依据城市体检结果，编制城市更新专项规划和年度实施计划。鼓励有立法权的地方出台地方性法规，建立城市更新制度机制，完善土地、财政、投融资等政策体系，因地制宜制定或修订地方标准规范。明确城市更新底线要求，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，防止大拆大建。

　　2025年5月20日，国家金融监管总局相关人士在国新办发布会上表示，为落实《关于持续推进城市更新行动的意见》的要求，金融监管总局正在研究制定专门的城市更新项目贷款管理办法，旨在通过明确贷款条件、标准，提升金融服务的及时性和有效性，满足城市更新行动的金融需求。该发布会上，还进一步列举了金融监管总局引导金融机构参与城市更新工作的四项具体举措：一是引导金融机构大力支持城中村改造，推动加大信贷投放力度，形成更多的实物工作量；二是指导金融机构积极参与基础设施和重大项目建设，满足水电气暖、交通仓储、通信、城市管网和地下综合管廊改造等领域的合理融资需求，推动基础设施建设提质增效；三是指导金融机构充分发挥经营性物业贷款的作用，支持低效楼宇、既有商业设施、老旧商业街区等物业项目的更新改造；四是注重发挥不同金融工具的独特优势，鼓励保险、信托等金融机构积极参与城市更新，通过债权投资、股权投资、物权投资等多种方式提供金融支持。

　　2025年10月10日，自然资源部发布《城市存量空间盘活优化规划指南》（TD/T 1111-2025），该指南清晰界定“存量空间”主要指城市建成区内低效、闲置、功能不适应发展需求的建成环境；建立了一套从“资源识别—综合诊断—目标策略—规划设计—实施运营”的完整技术路径，针对不同类型的存量空间提出了不同的差异化方向。该指南还强调要将补齐民生短板、提升公共服务、改善人居环境作为盘活存量空间的出发点和首要目标，反对大拆大建和盲目扩张，推崇有机更新微改造和功能提升。这份指南将国家关于“推动城市高质量发展”的宏观战略，转化为地方可操作、可实施的具体指引，确保国家的宏大战略，能在实践中得到有效地落实，在各地具体细化存量空间盘活政策及控制详细规划衔接问题上，提供了丰富且可行的思路。

　　2025年11月15日国家发改委发布《基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目行业范围清单（2025年版）》（发改办投资〔2025〕991号），明确了现阶段全国各地区均可申报的15个行业领域，对原有范围进行了极大扩展。该清单首次将“商业办公设施”和“城市更新设施”纳入申报范围，强调通过REITs工具盘活庞大的存量基础设施资产，将回收的资金用于新的项目建设，并设定了“不得从事商品住宅开发”的准入条件。该清单是REITs市场从试点迈向常态化、支持实体的重要一步，指明了政策希望引导资本和房地产企业从传统的“开发销售”模式，转向持有并精细化运营“城市更新、长租房、商业办公”模式，为资本从进入到“城市更新”等相关领域划定了清晰边界。

　　2025年12月31日，《自然资源部 住房城乡建设部关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（自然资发〔2025〕226号），进一步优化相关配套政策。《通知》是在前期城市更新政策体系不断完善、实践探索持续深化的基础上，由自然资源部与住房城乡建设部联合出台的针对性支持文件，与前期系列政策文件各有侧重、相互衔接，共同构成城市更新工作的行动指南。该文件提出要依据国土空间总体规划和城市更新专项规划确定的城市更新目标和工作重点，结合“十五五”城市更新行动需求，对拟实施城市更新区域的详细规划进行评估、优化；利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过5年。